教育改革牽涉到方方面面利益的調整,要增進新的共識不僅不易,甚至可能導致《綱要》遲遲難以出臺。因此,與其關注到底有哪些“合理”意見被吸取,不如把目光投向《綱要》的執行 5月5日,期待中的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》經國務院常務會議審議并通過。會議指出,《綱要》研究制定歷時一年零九個月,兩次向社會公開征求意見,目前已基本成熟。 人們注意到,在這個描繪了未來10年中國教育改革和發展愿景的《綱要》中,明確提出推進中央向地方放權,政府向學校放權,推進政校分開管辦分離,加強省級政府教育統籌,逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式,實施校長職級制,探索建立高等學校理事會或董事會,逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度,完善中國特色現代大學制度等理念,表明各界在教育改革和發展的基本方向和目標上,已經初步形成共識。 亮點與難度并存 “最大的亮點有兩個。一個是征求意見的過程,一個是以人為本的內容。”《綱要》起草專題組成員、中央教育科學研究所研究員儲朝暉認為,《綱要》起草過程中征求意見之廣泛,聽取民間意見之充分,在新中國教育史上,很少有其他重大教育決策經歷過這樣的過程。以往多是以國家的標準衡量教育,此次對以人為本、科學發展、遵循教育內在發展規律的強調,如果貫徹到教育的各個環節中,“作用將非常大”。 針對《綱要》提及的到2020年高等教育毛入學率達到40%,具有高等教育文化程度的人數將比2009年翻一番的內容,有學者分析,經過10年來的高等教育大擴招,有關部門如果繼續將規模增加的數據當政績和業績,很容易讓一些公眾產生誤解。我國高等教育該是正視快速擴張遺留的系列問題的時候了,比如大學生培養質量下降、結構性就業難、群體貶值等。而《綱要》的亮點之一,就是強調了全面提高高等教育質量、優化高等教育結構。 《綱要》提到2012年國家財政性教育經費支出占GDP的4%。參與過起草國家醫改方案的中國社會科學院研究員余暉認為,這個目標能否實現并不是關鍵問題,更值得關注的是公共教育經費的流向。比如發達國家高等教育生均經費一般在人均GDP的30%~60%之間;而中國的這一指標在2000年一度高達200%,雖然此后有所下降,但2007年仍高達84%。這說明中國花了相對較多的錢來辦高等教育。 余暉說,相比之下,在教育行政部門和事業單位的投入比重不低,是中國公共教育經費支出結構的又一個特點:2007年屬于公共教育經費“其他類”中的11%和25%流入了教育行政部門和事業單位。這種不合理的公共教育經費支出結構,在某種程度上可以解釋中國義務教育經費不足的原因。在義務教育領域,自上世紀90年代開始,小學和初中的生均經費區域間不平等的問題就已十分嚴重。盡管政府自2000年以來加大了對義務教育的投入,并且注重推進義務教育經費分配的橫向公平,但地區間不平等的問題依然沒有得到解決。顯然,公共教育財政轉型,將是推進義務教育均衡化的一個很難逾越的障礙。 不妨從已經達成的共識做起 “這是到目前為止所能達成的教育改革共識。”在第二輪征求意見之始的2月28日,有關人士對《綱要》征求意見稿的這句解讀,無異于提醒公眾:要在進一步征求意見基礎上修改文本,達成更多共識的可能性不大。的確,比如公眾最為關注的將學前教育納入義務教育的意見,希望國家財政性教育投入在2012年達到GDP4%的基礎上,進一步規定到2020年的投入比例的意見等,都沒有被采納。 制定盡可能完善的《綱要》是公眾的期待。然而教育改革牽涉到方方面面利益的調整,要增進新的共識不僅不易,甚至可能導致《綱要》遲遲難以出臺。因此,與其關注到底有哪些“合理”意見被吸取,不如把目光投向《綱要》的執行。比如從推進政校分離管辦分開、落實學校的辦學自主權、嘗試取消大學的行政級別這些已經達成的共識做起,都將有助于增強全社會對教育的信心。 從目前達成的共識到推進改革,也不是水到渠成的事。比如政府放權,就是將辦學權交還學校、評價權交給社會和受教育者;取消行政級別,將會影響到現有的副部長級校長、局級校領導、處級、科級干部;建立現代大學制度,意味著學術權和行政權必須分離;而探索招生與考試相對分離的辦法,推行政府宏觀管理、專業機構組織實施、學校依法自主招生、學生多次選擇等相關舉措,則將打破傳統高考格局。甚至可以說,執行改革共識的每一步,都可能遭遇既得利益者的阻力,執行《綱要》的每一點進展,都不能沒有應對阻力的堅決態度。 推進義務教育的均衡發展是已經達成的一個共識。說到這方面改革的阻力,上海交通大學教授熊丙奇認為,簡單說就是要求政府加大投入,改變義務教育資源的配置模式。然而公眾為什么感到問題總是撲朔迷離般的復雜?原因就在主管部門既不愿履行加大投入及均衡配置資源的責任,又想取得“均衡”的效果,于是就推出禁止擇校、不得有入學考試,名校招生向小學分配名額等“治標”措施。殊不知在沒有改變學校間辦學質量極不均衡的前提下,頻發禁令只能催生潛規則。重要的是,地方教改能否建立與《綱要》提出的“2020年實現義務教育區域內基本均衡”相適應的義務教育財政投入體制,能否打造出區域內義務教育階段學校經費標準統一、教師收入標準統一、學校配置標準統一、教師隊伍配置標準統一的改革路徑。 關于義務教育改革的另一個共識是教師和校長輪換制。據一些地方學校的經驗,應當避免的“輪換”是,對教學水平不高、與領導關系不好的教師、校長進行輪換,而學校的辦學骨干、與領導關系親近的教師和校長,則一直不被輪換。還須避免的是,關系好的可能被輪換到更理想的地區、學校,關系不好的則可能被發配到大家都不愿意去的地區。 顯然輪換的背后涉及教育管理制度改革,盡管《綱要》中明確提到“要引導社區和有關專業人士參與學校管理和監督”,但在這方面還需要進行一系列同步改革。應當避免的改革局面是,在既不將義務教育教師納入國家教育公務員管理,也不建立真正能發揮作用的社區教育委員會和學校教師委員會的情況下,仍舊沿用當前對教師的管理模式操作教師輪換制,其結果就可能使這項改革歸于失敗。 此前,一些被公眾寄予厚望的共識,就在執行中遭遇扭曲:推進高校自主招生試點,卻不打破高考集中錄取制度;推出建設世界一流大學的“985”工程,卻不實行學術本位管理;政府要求大學探索新型管理制度,卻不向學校放權…… 熊丙奇說,教育管理長期的各自為政,很難與《綱要》中的改革共識同步推進。再加上如果執行共識中不觸及核心利益,只在局部尋求有限作為,都可能使《綱要》已經達成的共識淪為一紙宣言。 “基本成熟”的博弈空間不小 熊丙奇認為,國務院對《綱要》給予“基本成熟”的評價是比較中肯的。從這個“基本成熟”的定性看,《綱要》在執行中完善還有很大的余地。因為這個《綱要》中的共識是在現有物質條件與教育理念的環境中達成的。教改的推進、教育的發展和時代的進步,又會逐步具備達成新的共識的條件。 比如將一年學前教育納入義務教育,或可成為5年后的教育議題;2012年國家財政性教育投入達到4%后,再對2020年的教育投入比例進行規劃,或可提上政府議事日程。 近兩年,關于落實大學辦學自主權,以及大學去行政化、去官化、去功利化的社會呼聲很高,以至一些教育官員、大學校長在“兩會”和一些論壇上也慷慨陳詞,可是,這并不說明高等教育改革已經取得共識。熊丙奇說,很多情況下大學領導與民間似乎在談同一個問題,其實理解卻相去甚遠。這是《綱要》執行過程中值得警惕的。 比如大學學術權和行政權分離,公眾的理解是校長與行政官員不再從事學術研究,只負責管理和服務,以避免利益均沾,而校領導的理解是校長、行政官員不再在學術委員會等機構里擔任職務,自己院士照評、教學名師照當;關于落實高校辦學自主權,公眾的理解是大學要恢復教育屬性,淡化行政色彩,而校領導的理解卻可能是進一步提高大學的行政級別,這樣當地政府就因大學級別高而難以干涉。 “落實和擴大學校的辦學自主權,是教育體制改革問題的繼續。未來10年間,至少在后期才能談到‘擴大’,而前期則是對《教育法》《高等教育法》已經規定的學校辦學自主權怎樣‘落實’。”熊丙奇說,我國這方面的法律已經十分明確,遺憾的是至今各級各類學校的自主辦學空間還相當有限,原因除了政府部門掌握財權、人事權,學校必然依附行政機構之外,還有政府部門干涉學校辦學自主權的行為,并不受法律制約。這需要依法治教,嚴格按照法律規定,對政府部門違反法律規定的辦學行為問責。 他認為,“《綱要》能否開啟中國教育的新局面,就取決于對已經達成的教育改革共識的實踐,以及對教育改革共識的不斷增進和擴大。” |